El misterioso reporte encargado por Briones y citado por Marcel sobre el mercado de las AFP

El estudio sobre el mercado financiero citado por el Gobierno durante la Reforma Previsional cuestiona que el Estado tome las labores de soporte de cuentas, porque “no es necesario ni deseable”. El análisis (en etapa de borrador) lo preparó el economista de Chicago Luigi Zingales.

Reporte. En noviembre de 2020, el Ministerio de Hacienda informó que le encargó al célebre economista italiano Luigi Zingales “un reporte con recomendaciones para aumentar la competencia en el mercado financiero de Chile”. En ese entonces el ministro era Ignacio Briones. La iniciativa fue financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

• Las nuevas autoridades económicas, entre ellas el actual ministro de Hacienda, Mario Marcel, lo reflotaron como parte de los estudios que justificarían la idea de separar la industria de las AFP en la Reforma Previsional.
• Economistas como Patricio Arrau dudan de la interpretación que hace el Gobierno de estudios como el de Zingales.
• El proyecto de ley crea por un lado a los inversionistas privados IPP (sucesores de las AFP) y al público (IPPA), y por el otro establece un organismo estatal cuya función será el “soporte” administrativo para recaudar las cotizaciones, registrar las cuentas, calcular los beneficios y pagar las pensiones: el Administrador Previsional Autónomo o APA (sucesor del IPS).

Misterio. Dado que el informe de Zingales ha sido citado en presentaciones oficiales del Gobierno, fue solicitado vía Transparencia, pero la entrega ha sido dilatada. Este medio buscó el reporte por otras vías y lo obtuvo por dos fuentes distintas.

Descripción. Titulado “Improving the competitiveness of the financial sector in Chile” (“Mejorando la competitividad del sector financiero en Chile”), se trata de trabajo amplio sobre las interconexiones entre el sector financiero y el real que afectan la asignación de recursos financieros en la economía chilena.

• El documento usado por el Gobierno es un avance (draft report) y está fechado el 1 de mayo de 2022. Contiene seis de los 10 capítulos planificados.
• El segundo capítulo está dedicado al “Análisis del mercado de pensiones (AFP)”.
• Luigi Zingales describe cómo cambios regulatorios tales como el fin de la comisión fija, el cobro aparte del seguro de invalidez y sobrevivencia, o las licitaciones por nuevos afiliados, permitieron mejoras a la competencia en los últimos años.
• Aunque desliza críticas a la gestión de las inversiones, no encuentra evidencia que cuestione la relación entre el costo de las comisiones y la rentabilidad de los portafolios.
• “En promedio, más de un sexto de los fondos acumulados son devorados por las comisiones [directas e indirectas]”, señala. Pero al comparar a Chile con casos similares, Chile se ubica alrededor de la mediana y promedio internacional basándose en tres mediciones distintas (Han and Stańko 2020, OCDE 2021, Tuesta 2014) tanto en la relación (ratio) del cobro sobre los fondos y en la comisión equivalente sobre saldo.

Ratio de cobro sobre activos. g=crecimiento real de salarios; r=rentabilidad real de las inversiones. En Zingales 2022 (p. 20).

Comisión equivalente sobre saldos. g=crecimiento real de salarios; r=rentabilidad real de las inversiones. En Zingales 2022 (p. 21). 

Ratio de cobro en sistemas previsionales con planes personales con contribución definida, basado en Han y Stańko 2020. En Zingales 2022 (p. 22)

Ratio de cobro en sistemas previsionales con planes personales con contribución definida, basado en OCDE 2021 (en puntos base). En Zingales 2022 (pp. 22-23)

Comisión equivalente por saldo (en %), basado en Tuesta 2014. En Zingales 2022 (pp. 23-24)

Concentración. En otra dimensión, Zingales utiliza el Índice Herfindahl–Hirschman (HHI) sobre concentración de un mercado. Su conclusión: “El mercado de AFP en Chile está ‘moderadamente concentrado’ a lo largo de toda su historia”.

Índice HHI sobre concentración en el mercado de AFP. En Zingales 2022 (p. 25).

Previred. Zingales no aborda todas las funciones de “soporte” de las AFP, sino solo la etapa de recaudación.

• Al enfocarse en las barreras de entrada y siempre pensando en la competencia por precio, el reporte se detiene en Previred. Se trata de una firma a través de la cual las AFP tercerizan la función recaudadora.

• “La centralización del cobro de cotizaciones a través de Previred ha eliminado duplicidades en la red y ha reducido significativamente el costo que tienen que pagar las AFP para recaudar las cotizaciones. Si todos tuvieran acceso a la misma red de infraestructura, la competencia tendría lugar en los gastos de marketing o en el precio (es decir, el costo de administrar los activos)”, afirma.

Licitaciones. En Chile, plantea Zingales, hubo un esfuerzo por generar competencia en el precio por medio de las licitaciones de nuevos afiliados a partir de 2010.

• “A pesar de la licitación, el mercado de nuevos trabajadores no es completamente competitivo por falta de un número suficiente de postores”, indica el economista.
• Y el mercado de los afiliados antiguos “no enfrenta ningún tipo de presión competitiva”.

Sugerencia 1. Una primera conclusión de este avance de reporte es que el sistema chileno es peculiar al hacer que las personas paguen su comisión de inmediato (con el sueldo), en vez de que refleje la gestión de las inversiones (por saldo).

• Por ello, dice Zingales, “la reforma más obvia” es que existan comisiones por saldo, pero teme que los afiliados antiguos terminen "pagando dos veces por el mismo servicio".
• Zingales escribió antes de que el Gobierno de Gabriel Boric presentara su Reforma Previsional, la cual sí establece de hecho pasar de comisión por flujo a saldo.

Sugerencia 2. El especialista dice que es más eficiente contar con una sola entidad que recaude y pague (por su economía de escala), donde no estén las AFP, pero no menciona nada como el IPS tampoco.

• "La solución sueca es tener una entidad de propiedad y control estatal para desempeñar este papel. Creemos que esto no es necesario ni deseable”.
• Propone una Previred estilo cooperativa de trabajadores: “El beneficio de una Previred de propiedad de los trabajadores frente a una Previred de propiedad estatal es que estaría libre de control político: los miembros del directorio tendrán un deber fiduciario hacia los trabajadores y pueden ser demandados si no actúan en interés de los trabajadores”.
• La propuesta de Reforma Previsional navega contra la opinión de Zingales, pues plantea que el IPS se transforme en esa “Previred estatal” (APA) asumiendo además el registro y pago de beneficios.
• No obstante, defensores de la reforma argumentan que en rigor todas las funciones relevantes del futuro APA serán licitadas a privados en cualquier caso.

Sugerencia 3. Zingales también propone que existan licitaciones parciales para afiliados antiguos. Ese planteamiento no está incluido en la Reforma Previsional de Boric.

Críticas. En un documento elaborado para la Asociación de AFP, el economista Patricio Arrau (Gerens) critica que la Subsecretaría de Previsión Social (SPS) malinterpreta a Zingales.

• “En la cita o referencia a Zingales”, plantea Arrau, “la Subsecretaría interpreta que la actividad (i) [recaudación de cotizaciones] que describe Zingales (2022) se refiere a todas las actividades de soporte […], aunque el estudio [de Zingales] no analiza ni realiza estimación alguna que sustente dicha afirmación”.
• El documento de Arrau es más amplio, pues desglosa cada una de las referencias proporcionadas por la SPS acerca de las economías de escala para gestionar cuentas previsionales.
• “En ningún caso los estudios avalan la propuesta de la Subsecretaría que propone centralizar en un solo ente la administración de soporte de todos los afiliados”, dice Arrau.

Luigi Zingales. El economista es profesor titular de la Escuela de Negocios de la Universidad de Chicago (Chicago Booth). Dirige el Stigler Center, que se especializa en el cruce entre política y economía.

• Luigi Zingales es uno de los mayores expertos mundiales en gobernanza corporativa para el desarrollo financiero. Coescribió con Raghuram G. Rajan “Saving Capitalism from the Capitalists” (2003), todo un best-seller en ese campo leído –entre otros– por Fernando Atria. En 2012 lanzó el libro “A Capitalism for the People” y conduce el pódcast “Capitalisn’t”.
• Ignacio Briones ya se había inspirado en ese economista varios años antes.
• Este medio solicitó aclaraciones a Zingales, pero no obtuvo respuesta.

Documento íntegro a continuación: